中华人民共和国驻阿富汗伊斯兰共和国大使馆经济商务处

Economic and Commercial Office of the Embassy of the People's Republic of China in the Islamic Republic of Afghanistan

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阿富汗区域经济合作战略及实践


  阿富汗位于南亚、中亚和中东、远东这四个世界人口最多、资源最丰富地区的交汇点,历史上服务于东西方贸易的中国古代丝绸之路经阿富汗向波斯、中东延伸,中世纪大旅行家和东西方文化的转播者马可波罗在寻求去往古代中国的征途中留足迹于阿富汗。今天,随着经济全球化和区域经济一体化的兴起和深化,战后阿富汗越来越重视其自身在促进地区政治、经济、文化、安全等方面交流和发展中的区域中心和枢纽作用,在致力于推进战后重建进程的同时,显示出开辟新的现代丝绸之路,将中亚、南亚、西亚等地有机连接起来,重振阿富汗作为地区枢纽的强烈愿望和决心。

  一、目标和战略
  为促进地区稳定和繁荣,恢复阿作为连接中亚和南亚以及中东和远东陆地桥的中心作用,使在为扩大区域经济合作、贸易机会做出贡献的同时从中受益,阿政府确定以发展为主轴的区域合作战略和目标,在5月份出台的《阿富汗国家发展战略》中,将阿区域合作要达到的目标概括为:
  • 增强和深化阿富汗在实施地区双边、多边协议方面的参与和主导作用,为地区交通、转运和投资合作提供便利;
  • 采取综合措施,开发阿富汗的水利电力资源和潜力;
  • 为安置自愿归国的阿富汗难民提供便利;
  • 扩大边境管理方面的地区合作,通过较好的联合和努力遏制有组织的过境犯罪,如毒品和武器走私。
  阿在2006年伦敦国际会议上与国际社会签署的《阿富汗契约》中,也承诺在几个对其至关重要领域开展区域合作的战略和措施:
  (一) 贸易和转运
  扩大贸易和使贸易自由化。一方面加强对现有贸易协议的执行,并与有关国家就新的双边和多边转运协议进行谈判、磋商。另一方面,将制定有效政策和计划,为贸易提供便利,如简化过境手续,缩短转运时间,在边境地点更新现有联运设施,规范和改善参与其中的公私合资企业的管理等。为便于有效管理和协调,阿政府将建立一个名为“阿富汗贸易和运输便利委员会”的机构,拟将从事跨国运输和转运的各个方面组合到一起,并使阿海关目录、程序和基础设施现代化。
  改善运输和边境基础设施。根据《阿富汗契约》中关于“在2010年前,阿将和其邻国通过执行有关双边或多边贸易及转运协议,以及有效的边境管理合作,实现缩短转运时间”的目标和基准要求,阿政府将实施道路建设规划,致力改善与周边邻国的交通连接,将喀布尔与地区各国首都及边境站点有效串连,并在财务上确保这些设施有效运行和具有可持续性,如通过收取转运费来回收基础设施建设成本和进行设施维护保养等。阿政府还将继续它的分三阶段进行铁路建设政策,即:(1)将主要边境省份的首府与邻国连接起来;(2)连接阿境内主要城市,重点改善转运时间;(3)为建立连接欧洲、中亚和南亚的铁路网络提供便利。该政策与矿产开发、贸易和转运以及人员流动有直接联系,它将需要进行经济成本、利润分析和论证。此外,阿还要推动实施领空开放政策,促进区域航空运输发展,加强竞争,提供民航业的效率和安全水平。
  (二) 购电
  发展电力、水和能源贸易。阿要在2010年前通过签署和执行双边购电协议增加和缓解阿电力供应。为实现这一基准目标,迅速改善阿境内电力供应状况,阿积极寻求与能源富国的合作,已与有关邻国就商业购电和电力贸易进行商谈,达成相关协议。阿还将努力加快境内输电基础设施建设,加强和扩大现有线路,在不同的城市开发新的输、配电网络,以在未来吸收更多进口电力。为中期考虑,阿富汗还将审视进入地区能源市场的可能性,鼓励私营企业在开发电力和为建立符合法律、制度的电力贸易框架发挥重要作用,此外从地区各国和国际援助国那里寻求最大可能的合作、帮助和资金支持。
  (三) 劳动力交流
鉴于不断增大的劳动力人口压力,阿计划在2010年前与本地区国家达成协议,使阿富汗在进口技术劳务的同时,让阿富汗人在本地区也能找到工作,并汇回所得。根据该基准要求,阿将开发本国就业政策,制定相应战略,并做好实施地区性劳动力流动计划(labor migration program)的准备。事实上,阿政府已向境内一家私营实体发放了劳务经营执照,基于市场条件,该机构将首要考虑努力使阿富汗劳动力平稳和相对无阻碍地流动到巴基斯坦和伊朗。阿是这个具有高度竞争的劳务市场的迟入者,将不得不和其它劳务输出国展开竞争,阿富汗高层领导人、政府高级官员以及主要私营企业名人们也将不得不为阿富汗劳动力流动充当“营销代理”。
  (四) 私营企业
政府自有的和国际社会援助的资源的有限性,极大地限制了区域经济合作的速度和力度,于是,可为项目提供资金和直接投资的来自于地区和外部世界的投资者和私营企业便成为扩大和深化本区域内经济活动的基本要素。阿政府积极鼓励私营企业参与区域经济合作和活动,并为此提供便利,包含动员私营企业为项目计划的执行提供支持,促进和协助私营企业利用重点和优先项目带有的优势,在现有区域合作先期行动的框架内开发促进自身成长的路子。政府还将寻求改善有关区域经济合作和活动的信息向商界的流动,向计划和项目的制订者提供反馈。
  (五)难民问题
在1978年到2001年的期间,600多万阿富汗人由于战乱被迫离开家园,到邻近国家或世界其它各地避难。2002年以后,大批阿难民已自愿回到了他们家园,但仍有相当部分滞留他国(主要是巴基斯坦、伊朗),给这些国家带来巨大负担和问题,在2009年前完成阿难民遣返是阿政府与联合国难民署及相关国家达成的目标。由于难民的返乡取决于包括安全和安置在内的一系列因素,使阿政府倍感压力。从长远考虑,阿希望通过加强与本地区的经济一体化,促进开发安置难民的新的商业和就业机会,并在具体政策中,将难民的回归转化为激活或推动地区经济活动的劳动力流动的动力,并成为使地区劳动力市场较好发挥作用的不可缺少的因素。

  二、机遇和挑战
  (一)动力和机遇
自身发展需要。阿富汗作为遭遇过长期战争的内陆国家,自身条件贫瘠、封闭,只有获取进入地区和国际市场的路径,广泛联系、连接周边国家,大力推动和发展区域贸易、交通联运及经济合作,使自身融合于地区经济一体化,并在该进程中提升战略地位,扬长避短,才有希望将自身地理优势转变成一种资产,为自身发展获取机遇。
  地缘政治动力。阿富汗历史上曾是世界和地区内外列强的争夺之地,它部分缘于其重要战略位置,部分是因为该地区蕴藏有丰富自然资源。21世纪的今天,出于对地缘政治考量的大国和地区势力在阿富汗的角力和影响依然存在,特别是对恐怖主义的战争,使国际社会对阿巨额援助源源不断。进入21世纪,原苏联解体和阿周围一些新兴经济强国和资源富国的出现、崛起,为区域经济合作和阿富汗发展带来难得机遇。如阿在政策制定和运用方面充分利用好地缘政治动力,平衡好各种力量的关系和利益,则可在区域经济合作中有所作为。
  区域资源优势。区域内储量丰富的资源,代表着可以用来改善本地区经济和造福于这里所有人们的机遇,通过加强贸易、投资和促进基础设施建设活动,特别是开发能源和各种形式的交通运输,使该优势充分发挥出来,可惠及包括阿富汗在内的区域国家。阿与其邻国中的部分国家还享有共同的水利资源,阿渴望合作开发这些水利、水电资源,用以改善农业、工业和促进区域经济发展。
  对作为贸易和能源通道的渴求。中亚诸国和伊朗等拥有丰富的碳氢化合物和水电资源,而南亚各国及阿富汗则受制于资源贫乏,表现出对进口的渴求。由中亚各国或伊朗向巴基斯坦、印度等国输送电力和管道天然气被认为是经济、有效的选择,阿富汗正是该能源贸易通道的必经之地。8月份,吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦和阿富汗四国在伊斯兰堡签署了一项电力贸易和输送协议,使阿作为能源通道的价值和作用实质性地得到体现。另外一条由土库曼斯坦经阿富汗向巴基斯坦、印度输送天然气的管道也在拟议之中。
  经济和贸易的互补性。本地区国家经济结构的差异性、互补性和自然资源的多样性为各国提供大量贸易机会,带来利益。对战后重建中阿富汗来说,与邻国的贸易和经济合作对推动经济发展、增加就业、加速减贫和改善安全的重要性十分明显,特别与邻国间的边境贸易,对于发展地方经济的作用也非常重要。
  劳动力出口。阿希望使本国劳动力流动起来,解决负担巨大的劳动力就业问题,并带给阿大量侨汇,变不利为有利,促进阿富汗经济社会发展。
  (二)困难和挑战
  安全问题是主要障碍。2006年以来阿富汗安全形势持续恶化,使包括环阿富汗国家公路和地区能源合作项目在内的基础设施建设或进展缓慢,或难以推动和实施,如拟议已久的土、阿、巴、印四国天然气管线迟迟不能落实,安全问题是其中一个重要因素。如这样形势继续下去,对区域合作信心和前景的危害或阻碍将是巨大的。
  地缘政治带来消极作用。由地缘政治带来的大国和地区势力的角力,产生的大量潜在的不稳定源,也势必对区域合作产生负面影响。
  贸易和转运协议不匹配。与一些重点贸易合作伙伴的许多贸易和转运协议或已过时,或缺少监督机制,难以完全得到执行。部分协议还缺少高层次的政策承诺。
高成本和费时的转运。它是影响转运贸易的重要因素,降低这些费用需要改善阿富汗的有形基础设施,包括道路、电力、通讯以及与能源转口贸易有关的油气管道等,此外还有过境贸易所需的边境口岸的软硬件设施,包括简化过境手续,协调关税和过境程序。
  人力资源匮乏。它限制了阿在推动和参与区域合作方面的谈判、执行和监督方面。许多协议虽已经签署,但由于缺少后续行动和执行能力,其中大部分被束之高阁,还影响推动私营企业的参与和与他们的合作。
  缺少信息平台。没有一个在国别层面上的对区域贸易发挥支持性作用的地区性的信息平台,来为开发过境贸易和投资机会提供服务,也没有一个有效的区域贸易支持机构来支持和运作该平台。
外来援助有限。世界银行等国际金融机构和各援助国政府在为阿政府参与区域合作的能力建设方面提供了大量支持,并积极参与了在能源、运输、商务和技术援助领域的数目不断增多的区域合作项目。尽管这样,阿认为,就区域性项目的大量需求而言,援助国的援助非常有限。
  区域国家间政策不协调。阿富汗实施自由贸易政策,并有一套相应机制,阿抱怨一些邻国贸易、签证等政策不开放,使签证手续复杂化,阻碍贸易和交流正常发展。
  受外部国与国紧张关系影响。例如,巴基斯坦和印度的持续紧张关系阻断了阿富汗和印度之间的过境转运,南亚区域合作联盟中的大部分成员国也无法进入中亚市场。

  三、努力和进展
  阿富汗的希望在周边,区域合作理所当然地成为阿政府对外关系政策中的重点,并将它转化为积极主动的地区外交行动,主要表现在其积极和尽可能多地参加区域和次区域合作组织及相关机制,并在其中发挥作用。自2001年末以来,阿已成为在本地区获得区域经济组织成员资格或建立联系最多的国家,如:
  2002年12月,阿推动在喀布尔举办过一个名为“友好邻国关系”的会议,结束时,阿和其6个邻国签署了一个“关于友好邻国关系的喀布尔宣言”,该项历史性宣言强调各国对于建立和维护以领土完整、相互尊重、维护友好关系和合作以及相互不干涉内政为原则基础的建设性和支持性的双边关系的承诺。
  阿是经济合作组织(Economic Cooperation Organization)的积极成员,该组织由阿富汗、土耳其、伊朗、巴基斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、阿塞拜疆、哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦10个成员国组成,着力于促进成员国之间贸易自由化和经济一体化。2005年初,在经合组织成员国之间签订了一项优惠贸易协定,旨在2015年前降低经合组织内部关税,消除非关税壁垒和其它与贸易有关的收费。为了支持阿富汗重建,经合组织内还建立了“阿富汗重建专项基金”。阿于2007年10月在其西部历史名城赫拉特成功主办经合组织第17次部长理事会会议,阿充分利用此机会将自身经济发展的潜力及在区域合作中的优势地位展现给成员国,使阿富汗的安全、稳定及战后重建等问题更加受到关注和重视。
  为促进贸易和运输便利,阿于2003年成为中亚、南亚运输和贸易论坛的6个发起国之一。在亚洲开发银行协助下建立起来的该论坛,致力于加强联系、协调,为维持彼此间经济增长、和平繁荣创造机会。
  自2005年11月以来,阿作为上海合作组织的特邀与会者,一直参与上合组织联系小组(contact group)工作。根据协议,在上合组织和阿富汗之间建立的该联系小组,旨在实现上合组织和阿富汗之间就互利互惠事宜进行的合作,维护安全和促进经济共同增长。2007年8月16日上合组织比什凯克宣言指出,上合组织和阿富汗之间联系小组的活动将得到加强。
  2005年12月,阿举办过第一届区域经济合作会议,11个国家与会,会议发起一个关于支持阿富汗的区域合作进程,根据该进程,每年在该地区的一个国家首都都要举行一次关于阿富汗的区域经济合作会议。2006年11月在德里召开的第二届区域经济合作会议发布宣言,将阿富汗的发展看作为促进本地区经济增长、和平稳定和繁荣的中心因素,要求本地区国家在政策上采取实质性步骤来确保阿富汗的中心作用得到发挥。会议还决定在喀布尔设立一个区域合作中心,致力于追求区域发展的权威性、建设性、实践性和主动性。
  阿于2007年4月获得南亚区域合作联盟完全会员国资格。阿期待通过参加南亚自由贸易区的通过分阶段行动最终取消南盟内部对大部分商品的关税使己从中受益。此外,阿还分别与印度和巴基斯坦这两个南盟中的最大成员国签订了双边贸易协定,为阿扩大与南亚的贸易提供了基础条件。
  阿是“中亚区域经济合作计划”组织的完全成员国,该组织寻求促进和加强对成员国间海关管理、能源开发、贸易便利和贸易政策的协调。
  阿还与伊朗、塔吉克斯坦(同为波斯语国家)一起建立了三国会议机制,于2008年8月28日在塔吉克首都杜尚别举行的三国第二次首脑会议,决定修建连接三国的铁路,以方便运送货物、旅客和能源。
阿在积极追求扩大与本地区国家双边和地区贸易协议的同时,正在致力于加入世界贸易组织。
  阿富汗认为,阿参与上述区域组织和合作机制,正在为改善其与地区各国的经济合作的程度和扩大合作范围发挥作用。然而,阿也意识到,尽管参加了很多组织,但由于自身能力限制,在一些组织中的成员资格仅仅是挂名而已。为此,阿将根据自己的需要确定参与这些区域组织活动的重点和优先,并通过加强自身能力建设和继续更多有意义的参与,在有关地区和国际组织中加强与各方合作、履行义务和发挥作用。
  阿政府明白,经济合作和发展与安全和政治环境联系在一起,在很大程度上受制于安全环境。在国际社会支持、援助下,阿一直致力于消除安全问题,其中包括改革、重组和扩大阿富汗国民军和警察部队,并通过培训加强他们战斗力。国际社会为了阿富汗的稳定和安全也加大了投入,但总体效果不彰,形势仍在恶化,受此影响,阿在境内一些重大基础设施建设和有关计划的实施中没有取得大的进展。
为推动和参与区域经济合作,阿还在制定区域合作的相应政策和行动计划,加强人力资源开发等方面进行了一系列努力。





驻阿富汗使馆经商处
2008年9月20日